התיקון הרביעי לתמ”א 38: האפשרויות והבעיות שבדרך

גלובס-06/07/2015, אורי חודי |

במשרד הפנים עמלים על תיקון רביעי לתמ”א 38, במטרה להגדיל את הכדאיות הכלכלית ולכלול עוד בניינים שיוכלו לזכות לחיזוק

במינהל התכנון עמלים בחודשים האחרונים על התיקון הרביעי לתמ”א 38. לאחר ששני התיקונים האחרונים לתוכנית, שפורסמו בשנים האחרונות, הובילו לעלייה ביישום התוכנית אך גם לחילוקי דעות בין עיריות ויזמים, ולהרבה אי ודאות.

התיקון הרביעי לתמ”א 38 צפוי לכלול לראשונה גם הוראות חדשות שירחיבו אותה לתחומים אחרים. בין היתר עתיד התיקון החדש להכניס למסגרת התוכנית גם מבני מגורים שנבנו לאחר שנת 1980 ועד שנת 1992, ואין בהם מרחבים מוגנים. על פי בדיקה שערכה חברת פז כלכלה עבור משרד הפנים, מספר הדירות בבנייני מגורים שנבנו בין שנת 1980 לשנת 1992 עומד על כ-470 אלף, קרוב לחמישית מכלל יחידות הדיור היום בישראל. מהן, 230 אלף בבנייה רוויה והשאר בבנייה צמודת קרקע.

במקביל דנים כעת באפשרות להחיל את זכויות תמ”א 38 גם על פרויקטים שייבנו על קרקע חומה בערים (ייעוד ציבורי), בעיקר על מבנים קיימים. הכוונה היא לשנות ולשכלל את מנגנון ניוד הזכויות וגם לקבוע כי מבנים שאינם למגורים, כמו בנייני משרדים, מסחר ומבני ציבור, ייכללו בתוכנית. כך או כך, החורים בתוכנית עדיין רבים. על שולחן ועדת ההיגוי מונחות לא מעט שאלות פתוחות לגבי היתכנות היישום.

תוספת ממ”דים לבניינים שנבנו עד שנת 1992

תמ”א 38, שנועדה לחזק מבנים מפני רעידות אדמה, מאפשרת חיזוק מבנים שקיבלו היתר בנייה רק עד שנת 1980, משום שבשנה זו נכנס לתוקפו תקן בנייה בפני רעש אדמה.

בשנים האחרונות, אחרי לא מעט סבבי לחימה והרחבת השטח שנמצא תחת איום רקטי מצפון או מדרום, חלחלה אצל מקבלי ההחלטות ההבנה כי יש להביא לכך שבנייני מגורים שאינם כוללים חדרים ממוגנים (ממ”ד או ממ”ק) יתומרצו גם הם להוסיף אותם לבניין הקיים. במסגרת התיקון הרביעי, אחד הנושאים שעומדים על הפרק הוא הכנסת מבנים שנבנו עד שנת 1992 – ולכן אין בהם ממ”ד או ממ”ק (שהיו תולדה של מלחמת המפרץ שהתרחשה בשנת 1991).

ההחלטה העקרונית התקבלה זה מכבר, והבעיה המרכזית שמעסיקה את אנשי המקצוע היא סוגיית התמריץ לדיירים או לקבלנים להוספת הממ”דים. במשרד הפנים מתקשים לקבוע האם גם בניינים חדשים יקבלו זכויות דומות לאלו של בניינים ישנים, או רק הקלות מיסוי.

עוד נקודה שטרם נפתרה מתייחסת לבנייני מגורים גבוהים, כאלו שתוספת בנייה לא תהיה רלוונטית בעבורם כלכלית או תכנונית (בבניינים רבים הגג גם אינו פנוי לתוספת בנייה כמו בשיכונים הישנים, והוא נמכר בצמוד לדירות הגבוהות).

במקרה שכזה נשאלת השאלה מה דין הזכויות הנוספות שלא ניתן יהיה להוסיף אותם לבניין הקיים. ייתכן גם מצב שבו עידוד בניית ממ”דים בבניין יגיע לדייר עצמו, שיקבל פטור ממס או מענק. במקרה שכזה, סביר להניח שהפרויקט יוכל להתרומם במקומות אמידים שבהם בעלי הדירות יוכלו להשקיע עשרות אלפי שקלים בבניית ממ”ד, אך במקומות אחרים תהיה זו שוב תוכנית ריקה מתוכן.

יש לזכור שעליית מחירי הדירות בשנים האחרונות הובילה למצב שלא מעט אנשים התחייבו למשכנתאות גדולות, ולא בטוח שיהיה בידם להוציא סכום כסף משמעותי כדי להוסיף ממ”ד לדירה, על אף ההשבחה הצפויה.

ועוד נקודה שחשוב לזכור היא שממ”ד חייב להיבנות כמגדל ממ”דים ולא לכל יחידת דיור בנפרד. מסיבה זו, אם בעל דירה אחד מתנגד או לא יכול לשלם בעבור התוספת, לא מן הנמנע שכל הבניין לא יוכל להוציא לפועל את החיזוק.

זכויות על מבנים שאינם למגורים ותוספת זכויות

מכיוון שרוב שעות היום אנשים נמצאים במקום העבודה והילדים במוסדות החינוך, התיקון הרביעי עתיד להתייחס גם לסוגיית המבנים שאינם למגורים. כיום מעניקה התוכנית תוספת של קומה אחת בלבד למבנים שאינם למגורים, ולפיכך לא פלא שעד כה לא נעשה שימוש בזכויות אלו. במסגרת התיקון החדש נשקלת האפשרות להעניק זכויות בנייה נרחבות יותר, ואף אולי להסב את הזכויות או את המבנה כולו למגורים כדי לעודד את החיזוק ולהגדיל את ההיתכנות הכלכלית. גם בנושא זה הוכנה עבודה מקדימה על ידי “פז כלכלה” בעבור משרד הבינוי, ועל פי הנתונים שנאספו קיימים במדינה 784 בנייני משרדים שנבנו לפני 1980 ואינם עומדים בתקן, 2,051 מרכזים מסחריים שנבנו לפני 1980 ו-205 בתי מלון. בסה”כ מדובר על 3,040 מבנים שנבנו עד שנת 1980 ועשויים להיכלל בתוכנית.

שתי המלצות גובשו לחיזוק המבנים שאינם למגורים: האחת מתייחסת לתוספת של 2.5 קומות מגורים על בניין שאינו למגורים, והשנייה מתייחסת לתוספת בנייה של 2.5 קומות למגורים יחד עם הסבת הבניין כולו למגורים. בבדיקה נמצא כי הריסה ובנייה מחדש של בניין שאינו למגורים עם תוספת קומות – אינה כלכלית.

ניוד זכויות מעיר לעיר במגרשים ריקים

נושא ניוד הזכויות לצורך מקסום זכויות כלכליות ותכנוניות כבר עלה בעבר, ובשנים האחרונות גם נעשה בו לא מעט שימוש בעיר כמו ת”א, אם כי לא לפי תמ”א 38.

נכון להיום ניתן ליישמו בתוך הערים, אך רשויות מקומיות רבות מערימות בנושא קשיים רבים. כעת שוב מדברים על ניוד בין רשויות שונות, והכוונה היא לאפשר ליזמים לנייד זכויות שיקבלו מכוח תמ”א 38 בעיר מסוימת ולא נוצלו, לפרויקט אחר של אותו היזם בעיר אחרת – בתנאי שבאותה העיר יש לאותו היזם קרקע ריקה עם זכויות בנייה שאליה יוכל לצרף את הזכויות הנוספות.

על הנייר, ייתכן שזהו פתרון לא רע לחוסר ההיתכנות הכלכלית של פרויקטים שאינם באזורי הביקוש. אבל יש לפחות שתי בעיות בדרך: האחת, חיזוק מבנה בפריפריה ללא תוספת בנייה צמודה, כאשר הזכויות עוברות לעיר אחרת, משמעותה חיזוק נטו, ואז לא בטוח שדיירי הבניין ירצו בכך ללא הגדלה של הדירה או הוספת מעלית.

השנייה, שלא מן הנמנע שיהיו לא מעט התנגדויות מצד הרשויות הקולטות, שלא ימהרו להצמיד זכויות נוספות – ודיירים נוספים – רק בגלל חיזוק מבנה בעיר אחרת.

שילוב בנייה להשכרה על מבני ציבור

על פי מצגת שהציגה החברה הממשלתית “דירה להשכיר” למשרד הבינוי, מוצע שבמסגרת הזכויות של תמ”א 38 ניתן יהיה לבנות דירות להשכרה במחיר מפוקח, על בסיס כמה החלטות שהתקבלו בעבר. מדובר על תקנות שעליהן חתם שר הפנים לשעבר גדעון סער, המתירות בנייה להשכרה על שטח חום שמיועד לשימושים ציבוריים. אישור הצעה זו והכנסתה למסגרת תמ”א 38 תהווה תמריץ משמעותי לתוספת בנייה מחד, אך עשויה גם לגרור לא מעט התנגדויות מצד הציבור בכל הקשור לעירוב שימושים אפשרי על מבנים קיימים או הפקעת שטח ציבורי לטובת דיור להשכרה. ברמה הלאומית אין ספק שתוספת דירות להשכרה היא חיונית, אבל כמו תמיד, כאשר פרויקט כזה מגיע לשכונה מסוימת, השכנים לא תמיד יהיו קשובים לצורך הלאומי, ויעדיפו לשמור על צביון השכונה.

סל זכויות קבוע ואחיד ותוספת קבועה לדירות

מכיוון שתמ”א 38 פועלת כבר כמה שנים, השחקנים השונים בשוק כבר למדו את הבעיות ומנסים להפיק לקחים. איגוד חברות תמ”א 38 בלשכת המסחר ת”א והמרכז העביר ליועץ המשפטי של משרד הבינוי, עו”ד אלעזר במברגר, מסמך שבו פורטו הסעיפים השונים שיש לחדד בתוכנית. אחד הסעיפים המשמעותיים במסמך, שחובר ע”י היועץ המשפטי של האיגוד עו”ד אברהם ללום, מבקש לקבוע חישוב קבוע של זכויות ומתן תוספת קבועה לדירות, במיוחד בכל הנוגע לפרויקטים של הריסה ובנייה מחדש.

“דרך חישוב זכויות התמ”א במסלול 2 לא עוגנה בהנחיות מפורשות מאז ועד היום”, כך נכתב למשרד הבינוי, “לפיכך, כל ועדה מקומית מפרשת את נוסחת חישוב הזכויות לפי שיקול דעתה. מצב עניינים זה גורם לאי ודאות תכנונית קיצונית המקשה מאוד לתכנן מראש את מסגרת זכויות הבנייה במגרש, ויש לה אף השלכות משמעותיות על נושא חישוב היטלי השבחה ומסי שבח בשל מתן פטורים ייחודיים לזכויות תמ”א 38 בלבד.

“חישוב זכויות הבנייה בהריסה ובנייה על פי תמ”א 38, צריך להתבסס על נוסחה חד משמעית וברורה שתאפשר חישוב פשוט ואחיד בכל הארץ. כמו כן, נדרשת הגדרה ברורה של שטח דירה קיימת טרם הריסת הבניין ולקבוע כי גם בפרויקט הריסה ובנייה יחושב שטח הדירה הקיימת לרבות מרפסות ובליטות כשטח הקובע, ותוספת ההרחבה הינה 25 מ”ר נוספים”.

קביעה של סל זכויות קבוע וגם התייחסות חד משמעית לתוספת האפשרית לדירה קיימת תהיה חייבת להתגבש יחד עם ראשי הרשויות ומהנדסי הערים, וזאת על מנת שהאחרונים לא יתנגדו לנוסח שיתקבל. חשוב לזכור, כי ודאי בכל הקשור לפרויקטי תמ”א 38, ההחלטה האם לקדם תוכנית או לא נמצאת כמעט באופן בלעדי בידיהם.

קולות מהשטח: ציפיות היזמים מתיקון 4

גורמים שונים בתחום, שכבר פועלים תקופה לא קצרה במסגרת תוכנית חיזוק המבנים, סבורים שיש מספר נושאים שבהם מינהל התכנון חייב לטפל.

“בראש ובראשונה יש למצוא פתרון ליישום תמ”א 38 גם בפריפריה, דווקא משום שרמת הכדאיות הכלכלית שם היא נמוכה”, אומר איציק אמסלם, יו”ר ובעלים קבוצת אלמוג שפועלת בתחום, “עם הוספתן של זכויות בדרך של הקלת זכויות, הטבות מס והפחתת מס או דרך וואוצ’רים. עוד נושא חשוב הוא השוואת הקריטריונים לחישוב זכויות בכל הארץ. לא בכל הערים השכילו להוסיף זכויות תב”עיות, כפי שהגדילה לעשות למשל עיריית רמת גן, שעל ידי הגדלת הזכויות יצרה כדאיות ליזמים ופרויקטים רבים יצאו לדרך”.

איתי הוז, שותף בקרן בית וגג, סבור גם הוא שהדבר הכי חשוב שיש לטפל בו הוא הסדרה דרך חישוב הזכויות: “הסדרת סל הזכויות ליזם הינה הדבר האקוטי ביותר, מאחר שקיימת היום אי בהירות גדולה ברשויות המקומיות ובוועדות הערר לגבי זכויות הבנייה. כשיזם מתכנן פרויקט, הוא צריך לדעת מראש מה סל הזכויות שלו ולדעת שאותו סל זכויות לא ישתנה בדרך. לא פעם קורה שתוך כדי תהליך קבלת ההיתר גורמים ברשות המקומית מתנגדים או משנים פתאום את סל זכויות והדבר פוגע משמעותית בלוחות הזמנים ובהיתכנות של הפרויקט, והנפגעים העיקריים הם הדיירים”.

עו”ד אברהם ללום מתייחס לעוד כמה נושאים שעל הפרק: “חשוב שבתיקון הרביעי תהיה התייחסות מפורטת לבניינים שאינם למגורים, וייתכן וראוי להשוות את הזכויות הקיימות היום גם לתחום זה. בכל הנוגע לתוספת הממ”דים בבניינים שנבנו לאחר שנת 1980, חשוב לשים לב שיישום הליך זה לא יפגע בהיתכנות של תמ”א 38 רגילה בבניינים סמוכים, בעקבות חריגה מקווי בניין או מקווי מגרש למשל”.

לדברי גידי רבינוביץ’, מבעלי חברת קרן נדל”ן, התיקון הרביעי חייב לטפל גם בסוגיה הקניינית ובסוגיית הדייר הסרבן: “התיקון הרביעי לתמ”א 38 אמור להוות זרז ליציאה לפועל וכדאיות כלכלית של פרויקטים תוך הסרת חסמים עיקריים ברמת בעלי הדירות הסרבנים וברמת הרשויות. ברמת בעלי הדירות, התיקון אמור לאפשר ביצוע פרויקט תמ”א 38 במסלול הריסה ובנייה מחדש, וכפייתו על דיירים סרבנים כשיש הסכמה של 2/3 מהבניין, ולא של 80%, כפי שקובע היום החוק. נוסף לכך, כדאי שהתיקון יכלול גם פטור מהיטל השבחה לתוספות מכוח התמ”א, כולל הזכויות הנוספות מכוח סעיף 23, וגם קביעת מועדים מחייבים וקצרים לרשויות להוצאת היתר הבנייה”.

עומר גוגנהיים, מנהל אשדר בוטיק, מתייחס גם הוא למשך הזמן הארוך הנדרש להוצאת היתר בנייה: “חשוב מאוד בתיקון 4 לקצוב לוועדות המקומיות זמן למתן היתר בנייה, לתקופה שלא תעלה על שנה וחצי מיום הגשת התוכניות. פתרון נוסף לקיצור תהליך קבלת הרישיון הוא ביטול החובה לפרסם פרויקט של תמ”א להתנגדויות הציבור”.